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王伟平律师,执业于河南文丰律师事务所,执业证号:14101201010287131。专长领域:房地产建筑项目管理、流程控制、土地一级开发、一二级联动,房地产税收法务。办公地址:中国·河南·郑州郑东新区正光路与农业南路向东200米行署国际广场B座七层(省政府附近)律师热线:15038102866。

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浅析《最高人民法院建设工程施工合同司法解释》第26条  

2013-04-08 12:52:45|  分类: 建设工程-施工 |  标签: |举报 |字号 订阅

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【内容摘要】建筑业由于种种原因,常导致转包及非法分包。为保护第一线实际施工人——农民工的利益。《最高人民法院建设工程施工合同司法解释》第二十六条,突破了合同相对性,规定了实际施工人可在欠付工程价款范围内要求发包人承担责任的权利。很好地维护了农民工的权益,这对社会稳定也具有重大的现实意义。但在实际操作中,因谨慎行使该权利。
【关键词】合同相对性 对策 限制
 
    建筑业是我国国民经济的支柱产业,对促进社会进步和提高人民水平发挥着重要作用。建筑业属于劳动密集型行业,技术含量低,随着建筑业发展,大量农民工被吸收就业,并成为施工第一线的实际施工人。因我国建筑业实行准入制且准入门槛较高,承包人必须有相应资质才能承包相关工程。
    由于投资的不足,以及长期以来建筑市场存在供大于求的现状,许多资质等级低、信誉较差的建筑施工企业难以应对市场的竞争现实。甚至没有资质也没有企业建制,只是包工头临时带领一帮农民工实际从事施工任务的施工队伍。他们为了生存与发展,往往会依托、挂靠一些有相应资质的企业去承揽工程,获得工程后,再由有资质的承包人以转包或违法分包的形式将工程交由实际施工人施工,转包人或违法分包人从中获得一定的利益。有的工程几经转包,层层剥皮,实际施工人已经没有利润,只能依靠偷工减料、克扣农民工工资维系企业生存。
    不规范的市场秩序和供大于求的市场供需关系,造成拖欠工程款的问题相当突出,特别是大量拖欠农民工工资现象十分严重,不仅影响了建筑市场的正常的交易秩序,而且也影响了社会的稳定。由于转包人未实际施工且已经收取了转承包人交纳的转包利润,发包人是否支付工程价款与自己的利益无关,对发包人是否支付按期支付工程价款并不特别关注,也并不会向业主积极主张权利;而实际施工人由于与发包人没有合同关系,即使发包人欠付工程款,实际施工人也无法向发包人主张权利。在转包人资信状况恶化、破产、法人主体资格消灭、超过诉讼时效等情况下,可能永远无法主张权利,对于众多的农民工来说维系生存的血汗钱可能永远都难以要回。这种情况下,应当在一定条件下赋予实际施工人以诉权,在一定条件下可以向发包人(业主)主张权利,进一步扩展保护实际施工人权益的渠道,维护社会稳定,为解决此类问题,《最高人民法院建设工程施工合同司法解释》第26条因运而生,赋予实际施工人向发包人追索工程欠款的诉讼权利,其目的在于保护农民工利益。
 
    一、《最高人民法院建设工程施工合同司法解释》第26条
 
    (一)《最高人民法院建设工程施工合同司法解释》第26条全文
    第26条:实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的,人民法院应当依法受理。
实际施工人以发包人为被告主张权利的,人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。
    (二)条文解读
    1. 本条为两款。第1款为程序性规定,第2款分别规定了程序和实体两部分内容。第一款规定:实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的,人民法院应予受理。实际施工人与转包人、违法分包人是建设工程施工合同的承、发包当事人,是建设工程施工合同的相对人。由于转包、违法分包合同违反法律的强制性规定而无效,作为无效合同的当事人,一方向另外一方起诉主张权利的,人民法院应当受理,对此毋庸置疑,不会产生歧义。本款在此出现主要是倡导性的,告诉各级人民法院实际施工人起诉索要工程款的,首先应当向其转包人主张权利,这是实际施工人主张权利的主渠道、主导方向,实际施工人应当首先应当向合同相对方主张权利,而不是向业主主张权利。第2款规定的是特殊情况,即在程序上,实际施工人以发包人为被告主张权利的,人民法院可以追加转包人或者违法分包人为当事人。在程序上讲,当事人包括共同被告和第三人,第三人有可分为有独立请求权第三人和无独立请求权的三人两种。第三人表明与本诉是两个法律关系,或有牵连,或对本诉当事人讼争法律关系有独立请求权;而共同被告则是与业主存在承担连带责任的情形。在实体上存在某些特殊关系,如债务人与担保人、共同侵权人、共同共有人、合伙人、挂靠集体组织的个体工商户、个人或者私营企业、集体组织等之间,由于存在紧密联系的特殊的实体法律关系,体现在程序上就是必要的共同诉讼。本款的含义首先是实际施工人以发包人为被告向人民法院起诉主张权利的,人民法院应当受理。其次是实际施工人为原告以发包人为被告的诉讼中,法院可以追加转包人或者违法分包人为共同被告或者第三人,追加为哪一种当事人应当视情况而定。
    2. 法理分析:首先,实际施工人与发包人之间不存在合同关系,发包人成为被告在实体上讲就是突破了合同相对性,什么是合同的相对性呢?由于债本质上是当事人之间一方请求他方为一定行为或不为一定行为的法律关系,为对人权或相对权,所以债权不能像物权那样具有排他性,而只能对特定人产生效力。尤其是对两种权利的侵权和司法保护之上,债权和物权是不一样的。由于债权关系的义务主体是特定的,所以债权就称为相对权或者对人权。债权人得向债务人请求给付,债务人之给付义务债权人之权利,乃同一法律关系上给付关系之两面。此种仅特定债权人得向特定义务人请求给付之法律关系,学说上称之为债权之相对性。其次,本条已突破了合同相对性。实际施工人以发包人为被告起诉的,人民法院可以追加转包人、违法分包人为当事人。实际施工人与转包人、违法分包人之间存在转包、违法分包的无效合同关系,他们之间是合同相对方,发生纠纷后互为被告向人民法院起诉不存在突破合同相对性问题。只有在实际施工人以发包人为被告提起诉讼时,才存在突破合同相对性问题。实际施工人与转包人和违法分包人之间具有合同关系,转包人与违法分包人与发包人(业主)具有合同关系,实质上讲,三方当事人之间存在承包与违法分包、转包两层法律关系,实际施工人以业主为被告提起诉讼存在突破合同相对性问题。从性质上看,转包行为实质上是承包人在订立第一个承包合同且不终止第一份合同效力的前提下,又与第三人订立转包合同,两份合同尽管在内容上有相同或者相似性,但二者的合同当事人是不一样的,他们将依照不同的合同分别承担不同的义务和责任。因此,如果第一个承包合同中的承包人不能履行合同义务,应由其承担合同责任,而不能由第二个合同中的当事人代其承担责任。如果第二个合同中当事人为第一个合同中当事人承担责任,显然违背了合同相对性的原理。同样,依此推论,第一个合同中的发包人为第二个合同中的发包人承担责任同样存在违背合同相对性原则。再次,本条规定有越权的嫌疑,其合法性值得怀疑。《合同法》对突破合同相对性原则仅规定了两种情况,即代位权和撤销权。本条赋予实际施工人的权利从性质和构成要件上来看即非撤销权,更非代位权。司法解释只能根据法律法规的规定,对法律法规在司法实践中运用作出规定,超出法律法规规定的司法解释从法理上来讲应为越权,合法性值得怀疑。
    因此,牵强的来讲,本条司法解释应属于一种变通的规定,其目的是为了更好的维护实际施工人的利益。因为实践中,发包人对承包人转包或者违法分包的情况是清楚的,对施工人施工的事实予以默认,与实际施工人实际履行合同,违法分包合同或者转包同无效,应当说发包人在主观上存在过错,应承担过错责任。
    且由于违法分包人或者转包人怠于主张权利,还有可能超过诉讼时效,导致实体权利丧失。应当讲,在合同无效的情况下,合同相对性应对弱化,在程序上人民法院可以视不同情况追加发包人为第三人或者共同被告,在实体上发包人对欠付工程价款承担责任的规定有利于保护实际施工人权益。本条规定有利于保护农民工利益。现阶段,清欠农民工工资是当前和今后一个阶段党中央和国务院的重点工作,也是一项紧迫的政治任务,在不明显违反现行法规定的原则基础上应当切实保护农民工的利益。
    (三)现实意义
    本条司法解释对保护实际施工人利益,确保社会安定具有重大的现实意义:
    1. 对实际施工人的合法权益提供了重要的维护措施。过去,实际施工人如果与发包人没有直接的合同关系,往往投诉无门,在程序上受合同相对性制约而不能以发包人为被告直接提起追索工程款的诉讼,通常只能依靠转包人或违法分包人来提起诉讼;实体上,即使发包人欠付工程款,只要转包人、违法分包人不主张权利,实际施工人就无法单独向发包人主张权利;此外,个别转包人或违法分包人怠于主张权利的,还可能超过诉讼时效,导致实体权利丧失。《司法解释》生效后,根据解释第26条,实际施工人可以直接以发包人为被告向其追讨久拖不决的工程欠款,而不必再依赖于转包人或违法分包人的意志。由于实际施工人大多是农民工组成,维护了实际施工人的利益,也就很好地维护了农民工的权益,这对社会稳定也具有重大的现实意义。
    2. 进一步加强建筑市场追讨拖欠工程款的力度。过去,施工单位可能会考虑到发包人特殊的地位或长期合作关系而不敢轻易动用法律武器来维护自身利益,最终导致工程款拖欠问题久调不决。《司法解释》赋予实际施工人可以发包人为被告直接提起诉讼的权利后,由于拖欠的工程款直接影响实际施工人的切身利益,实际施工人就会更为主动地运用法律武器来维护自身利益,这就进一步加强了建筑市场追讨工程欠款的力度。
    3. 对建设单位或不讲诚信逃避债务的违法行为给予有力的遏制与惩罚。 过去,发包人可能以与实际施工人没有合同关系为由,逃避实际施工人对工程欠款的追讨。但2005年1月1日《司法解释》生效后,如果发包人没有处理好与实际施工人的工程款结算问题,发包人很有可能被实际施工人作为被告直接告上法庭。在此情况下,发包人不讲诚信、逃避债务的违法行为就能得到遏制与惩罚。
 
    二、实际施工人如何根据本条规定保护自身利益
 
    根据对《司法解释》第26条的分析和解释,可以发现,虽然《司法解释》赋予实际施工人可以直接起诉发包人的诉权,但如何正确行使该诉权,预防诉讼风险,也是实践中需要研究并采取相应对策的。
   (一)根据相关法律及时行使诉权
    由于《司法解释》赋予实际施工人直接起诉发包人的权利,如果发包人拖欠工程款,而转包人或违法分包人又不愿起诉发包人的,实际施工人要及时提起诉讼,否则可能会失去其应有的权利。《合同法》第286条规定了承包人对建设工程有优先于抵押权和其他债权的优先受偿权,但根据最高院的司法解释,“建设工程承包人行使优先权的期限为六个月,自建设工程竣工之日或者建设工程合同约定的竣工之日起计算”。实际施工人如果也想利用优先受偿权来追讨工程款,那么就要在法定期限内提起诉讼。
    (二) 把握发包人应当对实际施工人承担的责任
    首先,由于《司法解释》规定发包人只在拖欠工程款的范围内对实际施工人承担责任。因此,实际施工人提起诉讼前,应当了解发包人是否已经向合同相对方承包人支付了全部工程款,如果发包人已经向转包人支付了全部工程款,而转包人没有向实际施工人付款,此时实际施工人就应当将转包人列为被告,而不应当向发包人提起诉讼。其次,实际施工人在行使诉权时,应当按照相关的合同进行工程造价的结算。要了解和掌握发包人欠款的事实就应当与发包人结算工程款,核对收付款情况,确定已经支付的工程款和尚未支付的工程款,以便明确债权、债务关系。如果难以与发包人进行工程款结算的,实际施工人可先与转包人结算工程款,并收集相关的付款凭证、往来函件以及涉及价款和经济签证等。为在法院主持下结算或司法审价鉴定时提供充分的依据。另外,实际施工人在提起诉讼前,要提供工程质量合格的依据。《司法解释》生效后,工程质量是否合格成为支付工程款的关键依据。《司法解释》第二条规定,施工合同无效,但建设工程竣工验收合格,承包人请求参照合同约定支付工程款的,应予支持。《司法解释》第三条规定,修复后的建设工程经竣工验收不合格,承包人请求支付工程价款的,不予支持。由于多数实际施工人是通过转包获得工程的,转包合同是无效的,那么是否能按无效合同结算工程款,就要看工程质量是否合格了。另外,如果工程质量不合格,实际施工人提起诉讼后,被发包人反诉质量问题的,实际施工人可能会承担不利后果。
   (三)制定诉讼策略
    是联合转包人或违法分包人,还是将他们追加为第三人或共同被告。 实际施工人除了可依照《司法解释》以发包人为被告提起诉讼外,还可直接以转包人或违法分包人作为共同被告,或要求人民法院追加转包人或违法分包人为共同被告或第三人。是否要将转包人列为诉讼当事人就应根据诉讼的需要或有利于实际施工人的利益予以选择。如果实际施工人与转包人或违法分包人有着共同的利益或较好的合作关系,那么可以联合转包人或违法分包人,共同起诉发包人,以便获得更多的证据材料并增加追讨工程欠款的力度。如果转包人或违法分包人怠于行使权利,而发包人对拖欠的工程款无力支付的,实际施工人可以考虑将转包人或违法分包人列为共同被告,要求其与发包人一起承担支付工程款的连带责任。
 
    三、具体实践中的运用
 
    (一)实际施工人的界定
    1. 要解决这一问题,首先要明确《解释》第26规定的“实际施工人”应如何界定。《解释》共有四条规定提及实际施工人,其中第1条第1项规定:“没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的,应当根据合同法第52条第(五)项的规定,认定无效。”第四条规定:“承包人非法转包、违法分包建设工程或者没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与他人签订建设工程施工合同的行为无效。”第25条规定:“因建设工程质量发生争议的,发包人可以以总承包人、分包人和实际施工人为共同被告提起诉讼。”第26条规定:“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的,人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的,可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。”
    2. 建筑市场中的实际施工人一般有三种:第一种是法人,即有劳务法定资质的企业;第二种是包工头,它虽然不是一个企业,但是它是一个团队,往往是工种相同的一个班组,或者不同工种的几个班组的组合,其负责人即俗称的包工头;第三种是农民工个人。
    3. 实际施工人的特征:(1)无效合同的承包人;(2)违法承包人,特指转包、违法分包、借用资质的承包人;(3)实际与工程发包人之间不存在直接合同关系;(4)与上位承包人(非法转包、违法分包人)之间是工程款结算关系而非雇佣关系。
    4. 农民工一般不是实际施工人
    有观点认为《解释》第26条第2款对农民工利益的保护是一种间接保护。
笔者同意此观点,虽然《解释》第26条第2款创设的目的是为了保护农民工的利益,但该条主要是通过缺乏建筑资质的建筑企业或施工队的保护,进而达到维护农民工利益的目的。原建设部在2001年10月25日颁布的107号文件,即《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》,该办法规定:“施工图预算、招标标底和投标报价由成本(直接费、间接费)、利润和税金构成。”按此定义,工程价款包括直接费、间接费、利润和税金四个部分。而直接费的组成主要包括材料费和人工费(即工资,包括农民工工资)两类。因而农民工的工资与实际施工人诉求的工程价款存在本质区别。只有符合上述法律特征的农民工才是实际施工人。
    (二)实际施工人诉权的限制
    为弥补突破合同相对性带来的法理上的缺陷,适用《解释》第26条第2款规定必须受严格条件限制。
    1. 实际施工人直接起诉发包人的条件。《解释》第26条第2款的立法目的是为了保护农民工的合法权益,但从其表述上看,仅要求“工程存在转包或违法分包情形”,并未对其适用条件作其他任何限制。而根据最近最高人民法院相关业务庭及法官的观点和意见,认为:第26条第2款的立法目的主要在于解决由农民工组成的实际施工人在与其有合同关系的相对人,因下落不明、破产、资信状况恶化等原因导致其缺乏支付能力,实际施工人又投诉无门的情况下,为实际施工人主张工程价款提供的特殊救济途径,即准许实际施工人突破合同相对性,提起以发包人、施工总承包人为被告的诉讼。然而,根据《解释》第26条第2款及对该款的相关解读中均未对该款的适用条件作出上述限制,虽然,最高人民法院相关业务庭及法官对该款司法解释的重新解读有利实现对合同相对性的维护与在合同相对性突破问题上的理性回归。但上述解读作出了《解释》规定以外的其他限制条件,这必然会损害司法解释的权威性。
    2. 被告的确定,原则上不准许实际施工人提起以不具备合同关系的发包人、总承包人为被告的诉讼。实际施工人在维护自己的权益时,有二个方案可供选择。一是,根据《解释》第26条第1款的规定,起诉与其有合同关系转包人或者违法分包人;二是,根据《解释》第26条第2款的规定,在因下落不明、破产、资信状况恶化等原因导致其缺乏支付能力,实际施工人又投诉无门的情况下,为实际施工人主张工程价款提供的特殊救济途径,即准许实际施工人突破合同相对性,提起以发包人为被告的诉讼。但不允许实际施工人不分青红皂白地将发包人、转包人、违法分包人作为共同被告提起诉讼。在实际施工人根据《解释》第26条第2款的规定,直接以发包人为被告提起诉讼后,法院根据查明的案件的具体情况,依职权追加转包人或违法分包人作为案件当事人。但不应允许实际施工人在起诉后追加转包人或违法分包人为案件当事人。
    3. 关于“欠付”的界定,《解释》第26条第2款的规定:发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。所谓发包人“欠付”或“拖欠支付”工程价款在实践中通常表现为以下几种情况:(1)发包人与承包人之间已经按照合同约定进行完工程结算并确定好工程款,而且发包人支付工程款的期限已经届满的。(2)承包人所施工工程已竣工,但因发包人或承包人拖延进行工程结算等原因,工程结算在双方合同中约定的结算期限内未能完成,但根据承包人或实际施工人提交的结算报告金额与发包人已实际支付的金额之差为正值的。(3)承包人所施工工程未能竣工(如因一方违约导致合同解除),发包人与承包人在合同约定的时间(或一个合理的时间)内未能完全已完工程的结算,但根据承包人或实际施工人提交的已完工程结算报告金额与发包人已实际支付的金额之差为正值的。而在上述几种情况外,如果不允许发包人据发包合同以抗辩,那么发包人显然承担了签约时不能预料的风险,负担了合同以外的义务,这对发包人而言是不公平的,不能保障交易安全。容易造成承包人与实际施工人相互串通或合谋,以“实际施工人”的名义直接起诉发包人,以达到尽快得到工程款的目的,甚至审判实践中出现了实际施工人并不存在投诉无门的情况,其合同相对人也具备支付工程款的实力,而原告只是为向发包人索要超出合同约定的高额不法利益,甚至原告与其有合同关系的相对人恶意串通,或者说就是合谋借机向发包人或者总承包人敲诈勒索,恶意提起以发包人或总承包人为被告的诉讼。由于发包人与实际施工人之间并不存在合同关系,有的发包人对工程被转包或被几经转包并不知情,对实际施工人的工作情况不了解,对工程支出的实际费用更是无从考证。此种情况下,以实际施工人名义提起诉讼的原告虚构事实,伪造证据,将工程量做大,工程费用提高,向发包人恶意主张高额工程款,企图通过恶意诉讼索取不正当利益,其中,甚至有些原告并未参与施工。由于发包人对转包、违法分包合同的履行情况并不知情,无法抗辩,诉讼结果极有可能损害发包人利益。应当明确的是,此类诉讼不属于《解释》第26条规定的案件受理条件,尚未受理的,应当裁定不予受理;已经受理的,应当裁定驳回起诉。
 
    四、结语
 
    《解释》第26条第2款突破了合同相对性原则对“实际施工人”进行保护,但合同相对性的突破必须有必要的条件和限制。而且,实际施工人所在的关系是为法律所否定的施工关系,所以《解释》对实际施工人的保护是救济性的,是为保护农民工利益作出的补充规定。只有解决转包、违法分包的问题,才能从根本上解决对实际施工人和农民工的保护。为此,我们必须进一步规范劳务企业和劳动关系。原建设部《建筑企业资质管理管理规定》和《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包合同管理办法》对建设工程劳务分包企业和劳动分包等方面作出了相关规定,相关行政主管部门应当引导、监督相关市场的建筑企业、劳务分包企业、劳动合同以及劳务合同的签订情况,只有这样,才能将规定落到实处。杜绝损害农民工合法权益的事情的再次发生。同时加强对农民工的法律宣传力度,避免农民工盲目跟随包工头务工,逐步规范劳务市场。进一步完善建筑市场的担保支付机制,保障施工企业及时得到工程款或劳务报酬。配套建立农民工工资支付保障体系,考虑适用简易程序解决拖欠工资纠纷。逐步实现和谐的建筑市场秩序,践行《解释》体现的民事审判工作以科学发展观为指针,为构建和谐社会和解决民生服务的社会主义法治理念。总之,《司法解释》具有新的创意,具有重大现实意义,建设施工合同各方当事人应充分理解其立法本意,运用《司法解释》切实维护自身的合法权益。
 
    作者:庞  虎  单位:安徽元太律师事务所
 
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